信用是市场的基石,现代市场经济是信用经济。坚持依法促信,以信立市,加快以部门规章形式出台信用管理办法是文化和旅游市场信用体系建设的核心要素和当前亟需推进的重点任务。

 2020年12月,国务院办公厅印发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》),提出依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理的总体思路,对失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等机制进行了规范,明确提出在全国范围内实施的严重失信主体名单制度,认定标准应当以法律、法规形式确定,暂不具备条件的可由该领域主管(监管)部门以部门规章形式确定。这标志着社会信用体系建设迈入法治化新阶段,对各地各部门推进社会信用体系建设提出了新要求,明确了新方向。文化和旅游行政部门推动落实新阶段信用体系建设的重点任务,需要在全面梳理建设现状、明确制约因素的基础上,把握市场信用体系建设核心问题,明确建设路径,加快建设进程,推动实现依法促信、以信立市的良性循环。

 一、建设现状

 一般来说,信用是指个人或组织履行承诺的意愿和能力,是对个人或组织履行义务能力的社会评价。社会信用体系是一种管理制度,《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》明确提出,社会信用体系以法律、法规、标准和契约为依据,以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础,以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑,以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求,以守信激励和失信约束为奖惩机制,目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分,主要包括政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信及诚信文化和教育等多方面内容。作为社会信用体系的组成部分,近年来,文化和旅游市场信用体系建设取得了积极进展。

 1.信用体系框架基本确立。文化和旅游部先后印发了《关于对文化市场领域严重违法失信主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》《全国文化市场黑名单管理办法》《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》和《旅游市场黑名单管理办法(试行)》,形成了“黑名单+备忘录”的信用监管机制,搭建起了信用监管的“四梁八柱”,完成了信用体系的顶层设计,为适应文化和旅游市场快速发展的新形势,深化“放管服”改革,维护文化和旅游市场秩序,不断增强广大人民群众的获得感、幸福感和安全感夯实了基础。

 2.信用惩戒震慑作用显现。黑名单制度是信用体系的核心要素,也是实现信用监管的核心制度,规定了列入标准和失信联合惩戒等一系列安排,是实现“一处失信、处处受限”的制度基础。2019年11月29日,文化和旅游部公布了首批全国旅游市场黑名单,引起了广泛的社会关注,相关话题进入微博热搜前10名,阅读量累计超过4亿次,网友对公布黑名单和打击违法经营行为点赞叫好,舆情整体正面积极,呈压倒性态势。这表明广大游客、市场主体和从业人员对打击违法乱象、整治市场顽疾、营造公平竞争环境的热切期盼,也彰显了黑名单制度的震慑作用。

 3.信用体系法治化进程加快。2021年3月,文化和旅游部办公厅印发了《关于加强文化和旅游市场信用监管有关事项的通知》,要求依法实施信用监管,规范信用监管流程,加强信用管理系统推广应用,提升信用监管效能。2021年6月,《文化和旅游市场信用管理规定(征求意见稿)》向社会公开征求意见。该部门规章着眼于贯穿市场主体全生命周期的监管全流程,加快构建以信用为基础的新型监管机制,重点解决当前文化和旅游市场信用体系建设中存在的立法层级较低、配套制度不够健全、权责划分不够明晰等问题,对严重失信主体的认定与惩戒、轻微失信主体的认定与管理、信用信息公开与共享、信用修复和权利保障等重点内容进行制度设计,在遵循市场规律的基础上,着重平衡加强监管与权益保护等要求,体现了法治意识和技术理性,标志着文化和旅游市场信用体系建设迈入法治化、规范化新阶段。

 二、制约因素

 从当前文化和旅游市场信用体系建设进展情况以及信用监管实际效果来看,仍然存在信用意识不强、配套制度不健全、区域发展不均衡等问题。

 1.信用意识不强。信用意识可以理解为监管主体、市场主体、消费者等各类主体对信用概念体系的认知程度,是推进信用体系建设的前提条件。近年来,在文化和旅游部的大力推动下,文化和旅游行业的信用意识不断增强,但仍然存在对信用通识概念的理解不准确、对信用监管的作用认识不到位、对信用监管改革创新与法律依据相对滞后的关系把握不全面、对社会信用体系建设整体进程了解不深入等现象。

 2.配套制度不健全。一般来说,市场信用体系由一系列制度和标准构成,包括但不限于信用监管制度、信用信息共享制度(包括平台建设)、信用评价制度、信用标准、信用培训等多个相互联系、互相补充的部分。当前,各地方文化和旅游行政部门正处在与顶层设计的分层对接过程中,部分地方的黑名单工作流程尚不健全,各地信用修复标准尚不统一,文化市场、旅游市场信用管理系统功能还需要根据各地实践不断优化完善,相关配套制度还需要加快完善。

 3.区域发展不均衡。从大数据搜索和各地信用监管情况来看,京津冀、长三角(沪苏浙皖)、黑吉辽蒙等区域相继建立区域信用监管协同机制,信用一体化建设步伐不断加快。继2019年广西公布首个旅游黑名单后,2020年以来,云南、广东、安徽、上海、江苏、辽宁、福建、海南等地相继公布了本辖区旅游市场黑名单。从全国整体情况来看,东部地区信用体系建设步伐相对较快,区域信用监管合作进一步加强,黑名单、信用评价等制度落地实施,信用应用场景不断拓展。中西部大部分地区正加快完善配套措施和工作流程,推动信用监管措施落地落实。

 三、建设路径

 法律支撑和制度保障不足是当前深入推进信用体系建设的主要障碍。推动国家层面立法,明确以法律条文的形式将失信认定标准、联合惩戒等核心内容进行固化,加强法律支撑和制度保障,是解决当前信用体系建设障碍的根本之策。在国家信用法律尚未出台的现实条件下,文化和旅游行政部门应加快推进本领域信用体系建设法治化进程,进一步增强依法实施信用监管的支撑保障。

 1.加快出台部门规章。在《文化和旅游市场信用管理规定(征求意见稿)》的基础上,坚持依据法律、行政法规等规定,结合市场实践,进一步明确失信认定标准、失信惩戒内容;综合考虑“放管服”改革要求及失信主体需求,进一步优化信用修复流程,提升便利化程度;结合文化和旅游市场主体经营规律,加强失信主体权益保护,对轻微失信主体加大容错纠错力度。

 2.加快完善配套制度。推动文化和旅游市场信用管理规定落地实施,应加快推进相关配套制度建设。加快建立信用信息共享制度,明确与各部委间、各地文化和旅游行政部门间的信用互通和共享标准,进一步整合和完善现有信用管理系统,实现“一网共享”,提升信用信息的时效性。加快建立信用修复制度,坚持便利实用的原则,制定信用修复的流程和标准。加快建立信用评价制度,明确信用评价的适用范围、要求、数据来源及评价方法,为分级分类监管夯实基础。

 3.加大宣传培训力度。信用体系建设是推动文化和旅游市场治理体系和治理能力现代化的重要抓手,涉及行政管理相关理念和认知的更新,以及信用管理、行政法、数据应用等方面的专业知识。应针对当前文化和旅游市场信用管理队伍的实际情况,开展专业知识、法规解读、实务操作等方面的宣传和培训,培养一支专业化队伍,加强信用体系建设的人才保障。

 4.加强理论研究和经验总结。加强信用理论研究,不断丰富文化和旅游市场信用监管理论内涵,促进信用理论与监管实践有机融合。加大信用管理规定的监督实施力度,及时总结提升信用管理过程中形成的可复制可推广经验并将其制度化,进一步健全文化和旅游市场信用体系,完善失信认定、信用信息共享、联合惩戒等制度,为推动国家层面社会信用立法提供市场实践参考。

 信用是市场的基石,现代市场经济是信用经济。加快推进信用体系建设,构建以信用为基础的新型监管机制,依法实施信用监管是规范文化和旅游市场秩序、改善市场信用环境、防范经济风险的重要举措,是推动文化和旅游业高质量发展的必由之路,而坚持依法促信,以信立市,加快以部门规章形式出台信用管理办法是文化和旅游市场信用体系建设的核心要素和当前亟需推进的重点任务。